Andrea Vigorito es economista y se desempeña como investigadora y docente en el Instituto de Economía (Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de la República, Uruguay). Sus principales áreas de interés son la desigualdad, la pobreza y las políticas públicas.

La evolución reciente de la autonomía económica de las mujeres y las políticas redistributivas en América Latina

Pese a los logros alcanzados, el fomento de la autonomía económica de las mujeres, entendida como la capacidad de generar ingresos y decidir sobre el uso de los recursos materiales en ámbitos variados, continúa siendo un importante desafío para el diseño de políticas públicas [1] . A nivel de la sociedad en su conjunto, las disparidades en el control del ingreso y de la riqueza se reflejan en posibilidades diferenciales de decisión sobre la asignación de los recursos y las prioridades económicas de los países, comunidades y hogares.


Estas asimetrías pueden traducirse, también, en desigualdades de poder político, con potenciales efectos dañinos sobre la democracia y las restantes dimensiones de la autonomía (no contempladas en este artículo). Así, Martha Nussbaum, argumenta que el ejercicio efectivo del control material y político del entorno debería ser un derecho garantizado en las constituciones y legislaciones de los países.


En una sociedad de mercado, la posibilidad de generar ingresos y decidir el uso de los medios económicos constituye una condición necesaria para su posterior transformación en logros valorables en las diversas dimensiones del bienestar. Sin embargo, la autonomía económica no consiste exclusivamente en contar con recursos propios, sino que se extiende al acceso a servicios públicos y al sistema de protección social. Asimismo, puede ser promovida o reducida por variadas intervenciones públicas, como las las políticas tributarias y distributivas que en ocasiones refuerzan las disparidades de género.


Una aproximación operativa a este concepto requiere trascender el análisis a nivel de hogares y centrarse, entonces, en la capacidad para generar y decidir sobre los ingresos de forma autónoma. Como ha señalado Bina Agarwal, esta perspectiva se distancia del pensamiento económico ortodoxo tradicional, pues considera que las familias constituyen espacios de negociación y conflicto. En consecuencia, no es neutral cuáles de sus integrantes generan y controlan los recursos materiales.

Ingreso, pobreza y políticas públicas: la evolución reciente


En esta sección se contextualizan las políticas redistributivas adoptadas en los últimos años en América Latina, a efectos de analizar su asociación con los cambios en la autonomía de las mujeres. Como ha sido ampliamente documentado, en los últimos 15 años la mayor parte de los países de la región experimentaron elevadas tasas de crecimiento económico combinadas con reducciones significativas de la pobreza monetaria y una mejor distribución del ingreso entre hogares.


El crecimiento económico generó los recursos para facilitar la adopción de políticas redistributivas que, con distintos énfasis, en general abarcaron: la revalorización de los salarios mínimos y aumentos salariales generalizados; instauración de mecanismos de negociación salarial centralizada y mejoras en las instituciones vinculadas al mercado de trabajo; programas de transferencias no contributivas orientadas a hogares de menores ingresos; y, en menor medida, imposición a la renta. Así, los estudios disponibles indican que, en promedio, la caída de la pobreza monetaria obedeció en un 60% al crecimiento y en un 40% a la reducción de la desigualdad.


Varios estudios constatan que la reducción de los niveles de desigualdad y de pobreza fueron más acentuadas en aquellos países con mayor crecimiento económico, revalorizaciones del salario mínimo, sistemas de transferencias no contributivas más abarcativos y generosos, y gobiernos de izquierda (véanse, por ejemplo, Cornia, 2012; Lustig, 2019).


Con variaciones por país, la evolución anterior se verificó principalmente hasta 2013 o 2015. El posterior enlentecimiento del crecimiento económico, aunado al cambio político en algunos países, es decir, con gobiernos menos proclives a la adopción de políticas redistributivas, generó un contexto más complejo para la reducción de las desigualdades. Entre 2013 y 2018 no se registraron mejoras en la distribución del ingreso, al tiempo que la pobreza monetaria aumentó en algunos casos.


En la mayor parte de los estudios sobre estas temáticas se trabaja con el ingreso per cápita de los hogares. De esta forma no es posible inferir cómo se beneficiaron mujeres y varones del crecimiento económico o de la caída de la pobreza y de la desigualdad, ni se pueden identificar directamente el ingreso de cada persona o establecer los niveles de autonomía económica en la toma de decisiones de sus integrantes dentro de los hogares.

Evolución de la autonomía económica de las mujeres en América Latina

En una presentación breve no es posible dar cuenta de todas las dimensiones que constituyen la autonomía económica, por ello esta sección se concentra en la capacidad de generar recursos por parte de las mujeres y su poder de decisión dentro de los hogares, aproximado a través de la participación de sus ingresos en el total. Quedan por fuera los aspectos vinculados al trabajo no remunerado y al tiempo libre.


La evolución reciente de la participación y las remuneraciones laborales de las mujeres

En las últimas décadas se han registrado fuertes aumentos en la inserción laboral de las mujeres en América Latina. En 2010, las tasas de actividad económica de las mujeres adultas superaban el 60%, mientras que tres décadas antes no alcanzaban el 20% (Gasparini et al., 2015).

Desde los años 2000, la participación laboral femenina continuó en aumento debido principalmente a los mayores logros educativos de las mujeres y a los cambios culturales y demográfico, pero el proceso se desaceleró y en la actualidad las tasas de participación continúan siendo menores que en otras regiones del mundo. El enlentecimiento fue más marcado para las mujeres casadas, las menos educadas y aquellas pertenecientes a hogares con mayor vulnerabilidad económica. Sus causas podrían vincularse a un límite dado por aspectos culturales u originado en que el crecimiento económico y la expansión de la protección social redujeron las necesidades de acceso a trabajos escasamente remunerados y de baja calidad. Esto podría conectarse también con la escasez de empleos flexibles compatibles con la multiplicidad de tareas remuneradas y no remuneradas que suelen enfrentar las mujeres. En tanto se generalizan las disoluciones de uniones y formación de nuevos hogares: este cambio de comportamiento podría repercutir en una menor autonomía económica.


Varios estudios recientes concluyen que la caída del desempleo, el aumento de los salarios mínimos, la mayor centralización en la fijación de salarios y la ampliación de la cobertura de la seguridad social supusieron una mejoría en la capacidad de generación de ingresos de las mujeres, así como en sus condiciones de trabajo. Si bien persisten fuertes discusiones sobre los elementos constitutivos de la calidad del empleo y su medición, existe un consenso bastante amplio con respecto a que la formalización debería contarse entre sus atributos. Sobre este último punto, Amarante y Arim (2015) realizan un análisis para cinco países latinoamericanos y concluyen que, en la última década y con distintas intensidades, se amplió considerablemente la cobertura de la protección social en sectores vulnerables, tanto para varones como para mujeres.


También en el ámbito de los ingresos laborales, se registró una caída sustancial de los diferenciales de remuneración por nivel educativo y de las brechas de género. Sin embargo, la sub-representación de las mujeres en las posiciones más altas en las escalas de ingresos laborales continúa, y no solo en América Latina. En una revisión de estudios y experiencias para varios países desarrollados, Marianne Bertrand indica que, aunque las brechas medias de ingresos laborales se redujeron, se mantienen inalteradas en los niveles de retribución muy altos. Esta persistencia se explica principalmente por los fuertes requerimientos de dedicación asociados a los puestos de alta responsabilidad, con jornadas laborales que claramente exceden las ocho horas e ingresos volátiles. A ello se agrega que, pese al mayor nivel educativo de mujeres, se mantienen las diferencias en la elección de carreras y los niveles de segregación laboral en ocupaciones menos remuneradas.

Las fuentes de ingreso no laborales y el acceso a la riqueza


Sin embargo, la mayor parte de los estudios se restringe a las brechas en los ingresos laborales y en pocos se exploran las rentas del capital o los niveles de riqueza. Dadas las consideraciones realizadas al comienzo de este artículo con respecto a la relevancia del control de los activos económicos y las fuertes sugerencias de que se trata de un aspecto decisivo en el control político de las sociedades, el desconocimiento de este aspecto constituye una omisión importante.


Un estudio basado en registros tributarios para ocho países de ingresos altos indica que las mujeres representan aproximadamente entre un quinto y un tercio en el 10% superior y entre el 14 y el 22% en el 1% de mayores ingresos, considerando salarios, jubilaciones y rentas del capital (Atkinson, Casarico y Voitchovsky, 2018). Si bien esta participación ha ido en aumento, es aún muy escasa y los progresos han sido mucho más lentos cuanto más alta la posición en la distribución del ingreso. Así, el mismo estudio encuentra que el peso de las mujeres aumentó en el 10% superior pero no en el 0.1% de mayores ingresos. Estas evoluciones contrastan con la disminución de la brecha de género en el mismo período.


Existen escasas estimaciones de esta naturaleza para América Latina debido al tipo de información requerida. Los datos disponibles dan cuenta de niveles de representación de las mujeres aún más bajos. Así, en el caso de Uruguay, De Rosa et al (2018) analizan la participación de las mujeres por estrato de ingreso considerando ingresos laborales, rentas del capital, ingresos de profesionales independientes y jubilaciones y constatan que las mujeres predominan en los estratos de menores ingresos, constituyendo más del 50% de las personas, en tanto en los estratos más altos su participación se reduce a menos del 20% (Gráfica 1).


Como resultado, se identifican fuertes disparidades en función del género de quienes perciben ingreso, con una marcada sub representación de las mujeres en los estratos altos para todas las fuentes de ingreso consideradas. Las constataciones de trabajos previos en cuanto a diferenciales en las remuneraciones laborales se extienden aquí a las utilidades empresariales, las rentas del trabajo como profesionales independientes (llamadas “renta mixta” en el gráfico, dado que podría argumentarse que combinan ingresos del capital y del trabajo) y, en menor medida, las restantes rentas del capital (alquileres e intereses). Si se agregan las trabajadoras y los trabajadores informales (no cubiertos en los registros tributarios), los resultados son similares.

Gráfica 1. Proporción de perceptoras según fuente y cuantil en la distribución del ingreso. Uruguay. 2012

Nota: la gráfica incluye ingresos de contribuyentes y potenciales contribuyentes al impuesto a la renta (excluye trabajadoras y trabajadores informales, y personas que no perciben ningún tipo de ingreso). Los ingresos por renta mixta corresponden a profesionales que optan tributar como empresas (IRAE). En tanto se trata de trabajadores por cuenta propia, la naturaleza de estos ingresos puede considerarse una combinación de renta del trabajo y renta del capital. Las utilidades distribuidas comprenden beneficios empresariales retirados de las empresas. Otros ingresos del capital reúnen alquileres, intereses, derechos de autor y otras rentas del capital (véase De Rosa et al, 2018 para un mayor detalle).


Fuente: De Rosa et al (2018) en base a registros tributarios de la Dirección General Impositiva (Uruguay).

A la vez, se encuentra una composición de ingresos diferente para mujeres y varones, con mayor peso de las pensiones y las rentas de alquileres. Ello indica que es insuficiente mirar los ingresos laborales para analizar la situación de las mujeres en términos del acceso a recursos, la autonomía económica y la capacidad de decidir y orientar el destino y los fines de la actividad económica. La baja representación de las mujeres entre las profesionales independientes de altos ingresos y entre quienes perciben utilidades empresariales las coloca en una fuertsituación de desventaja en términos de poder económico y político. En estas fuentes de ingreso, su participación es aún menor que en el caso de las remuneraciones laborales. Existe aún menos información sobre la composición por género de la propiedad de la riqueza. Las estimaciones realizadas por Mauricio De Rosa indican que su participación es considerablemente menor y que la riqueza promedio de las mujeres que se ubica en el 1% superior constituye el 50% de la que detentan los varones.

La evolución de la contribución de las mujeres al ingreso de los hogares


Se dispone de escasos análisis que analicen la autonomía de las mujeres para tomar decisiones económicas dentro de los hogares. Varios estudios recientes se han ocupado de investigar la magnitud de la contribución de las mujeres a los ingresos de los hogares. Pese a sus notorias limitaciones, este indicador puede considerarse una aproximación a la capacidad de decisión sobre los ingresos dentro de los hogares y la consiguiente asignación de recursos. Debe notarse que estas estimaciones se realizan con datos de encuestas de hogares, por lo que proporcionan valores mayores a los que podrían esperarse si se considerasen correctamente las rentas del capital y la propiedad de la riqueza.

 

Gornik, Ragnarsdóttir y McCall (2019) encuentran que, en América Latina, las contribuciones de las mujeres al ingreso son menores que las observadas en un grupo de comparación de países anglosajones (entre 21 y el 26% versus 29 al 32%). [2] Esta menor contribución –y posiblemente se traduzca en una menor incidencia en la toma de decisiones– obedece a las diferencias en la participación en el mercado laboral y el nivel de ingresos alcanzado. A la vez, existen fuertes disparidades entre las mujeres con respecto a la capacidad de decidir sobre los ingresos de los hogares. Si el análisis se restringe a las trabajadoras, el aporte de las latinoamericanas sube a 37-41% y converge con los países de comparación. [3]

A su vez, la desigualdad en los ingresos entre las mujeres que declaran corresidir con una pareja de sexo masculino en América Latina es considerablemente mayor que en los países anglosajones de comparación, al tiempo que supera los valores para los varones debido a la alta proporción de ingresos cero. Como es de suponer, en tanto su participación laboral y capacidad de generación de ingresos es menor, estos valores dan cuenta de una clara desventaja de las mujeres vulnerables y de bajos niveles educativos, con respecto a aquellas más educadas y pertenecientes a estratos medios y altos. De hecho, en su análisis de 16 países latinoamericanos en el entorno del año 2016, Verónica Amarante y Maira Colacce encuentran que el cálculo de la incidencia de la pobreza entre las mujeres es altamente sensible a la forma en que se considera el ingreso del hogar. Si en lugar del ingreso per cápita, se toma el ingreso individual, el nivel de privación de las mujeres aumentaría considerablemente. Algunos ejercicios realizados para los países del MERCOSUR indican enormes disparidades y ponen de manifiesto que las mujeres de bajo nivel educativo no podrían generar ingresos por encima de la línea de pobreza, aun cuando todas consiguiesen trabajar a tiempo completo (PNUD, 2010). En estos casos, los hogares estarían actuando como atenuantes de la vulnerabilidad económica.


La generalización de las disoluciones conyugales, las diversas transiciones entre hogares y otras formas de cambio familiar conducen a que los arreglos basados en la división del trabajo tradicional coloquen a las mujeres en una situación de mayor desprotección. De hecho, los estudios para Chile y Uruguay que analizan los efectos de divorcios y separaciones sobre el bienestar de las mujeres que quedan a cargo de los hijos (95% de los casos), constatan pérdidas sustantivas de ingresos y un mayor riesgo de pobreza en los hogares de las madres que quedan a cargo de los niños, así como una fuerte carga de tareas dentro del hogar. Estas pérdidas son parcialmente mitigadas por la intensificación de la actividad laboral femenina, las transferencias de padres no co-residentes y un mayor acceso a transferencias públicas no contributivas.

Desafíos para el diseño de políticas

Pese a los avances con respecto a décadas pasadas, la desaceleración del ritmo de crecimiento de las tasas de participación laboral femenina pone en riesgo sus posibilidades de generar ingresos. Esto podría debilitar su incidencia en las decisiones de los hogares, especialmente en el caso de las mujeres pertenecientes a estratos socioeconómicos más vulnerables.

 

A su vez, pese a la caída del desempleo, el mayor acceso a la protección social y la reducción de las brechas de género en los ingresos laborales, persisten fuertes diferenciales en los niveles más altos, asociados a exigencias de dedicación incompatibles con los actuales esquemas de cuidado. La sub-representación de las mujeres en los puestos de mayores remuneraciones y en los cuantiles más altos de la distribución de ingresos laborales, también se extiende, agudizada, a los ingresos derivados del capital y a la propiedad de la riqueza. Estos aspectos dan cuenta de la menor capacidad de las mujeres de determinar la orientación de la actividad económica, con sus consecuencias en otras esferas de la autonomía, como el menor poder político.

Los aspectos anteriores se traducen en una menor capacidad de generar ingresos por parte de las mujeres, la cual implica, a su vez, una menor injerencia en la toma de decisiones en sus hogares con respecto a los varones debido al escaso reconocimiento de las sociedades del valor del trabajo doméstico.


Por otra parte, aun cuando se han atenuado en las últimas décadas, se mantienen notorias disparidades intragénero. Dada la fuerte prevalencia de mujeres que no generan ingresos, la desigualdad entre las mujeres es superior a la observada entre los varones. Como se sabe, las mujeres más pobres y menos educadas presentan tasas de fecundidad más altas y enfrentan la doble dificultad de no poder hacer frente a cuidados remunerados ni acceder a empleos de calidad.


El actual contexto de menor crecimiento económico, aunado al ascenso de gobiernos de centro derecha y derecha, genera dudas sobre la sostenibilidad de los logros alcanzados, así como sobre las posibilidades de profundizarlos y expandirlos. Por ello, los desafíos sobre cómo avanzar en la mejora de las condiciones de vida de la población se vuelven cruciales. Esto es especialmente preocupante en el caso de la expansión de los niveles autonomía por parte de las mujeres y la consiguiente reducción de las desigualdades entre e intragénero. Se requiere la profundización de varias de las políticas redistributivas ya adoptadas y la incorporación de nuevas. Como ya se sugirió, no todas las políticas actuaron en el sentido de promover una mayor autonomía económica.


En tanto las mujeres se ubican en las ocupaciones de menor remuneración, las políticas de regulación del mercado laboral, como el aumento de salarios mínimos, la negociación salarial centralizada y el fomento de la formalización laboral son de extrema relevancia y deben mantenerse. A la vez, para que tanto la inserción laboral como la autonomía de las mujeres aumenten, se requiere profundizar su acceso a educación de calidad y equiparar las cargas de trabajo dentro de los hogares. Esto implica sistemas de cuidados amplios y de calidad, pero también políticas que promuevan el cambio de los roles de género tradicionales, con particular énfasis en el involucramiento paterno. Este último aspecto conlleva cambios culturales, así como la generación de mejores condiciones para que, luego de las disoluciones conyugales, los varones se responsabilicen de transferir recursos a sus hijos no co-residentes y compartan la carga de tiempo y dedicación que implica la crianza.


Como se mencionó, el fomento a la actividad laboral femenina y el acceso a trabajos de calidad constituye un aspecto crucial para que se incremente su participación en los ingresos de los hogares. Sin embargo, el aumento de los ingresos laborales de las mujeres no asegura en sí mismo un mayor acceso a activos y el consiguiente control de la riqueza. Esto último requiere la implementación de políticas de redistribución de activos (casi no adoptadas en la última generación de políticas reseñada en la segunda sección), que puede tomar muchas formas, desde la imposición a la riqueza, a políticas de acceso a la vivienda, que constituye la forma más extendida de riqueza, tierra o activos productivos, a través de formas cooperativas de producción u otros mecanismos de acceso al crédito.


Se señaló también que algunos países de la región implementaron o ampliaron los esquemas de imposición a la renta con el objetivo de disminuir la desigualdad. Este aspecto es muy relevante porque la experiencia internacional ilustra que las políticas tributarias pueden cumplir un rol central en promover la autonomía económica de las mujeres, aun cuando ello requiere profundizar y expandir lo ya hecho.

Dado que los varones están sobre-representados en los sectores de altos ingresos, las reducciones impositivas los favorecen en mayor medida que a las mujeres y, en consecuencia, aumentan la brecha de género. Lo mismo sucede si la tributación al capital es más baja que la del trabajo y los varones son en mayor medida propietarios del capital o profesionales independientes. En países con sistemas impositivos duales, donde las rentas del trabajo y del capital se gravan diferencialmente y por separado, este es un punto particularmente problemático.

 

Así, una tributación adecuada a la renta podría contribuir a acortar las brechas entre mujeres y varones. Este punto es especialmente importante en momentos en que muchos países, como Estados Unidos, están impulsando importantes disminuciones de las tasas impositivas máximas a nivel de personas y empresas. Sin embargo, en el diseño de los sistemas impositivos la perspectiva de género no suele estar contemplada, dada la escasez de estudios al respecto y la baja representación de mujeres en los equipos técnicos correspondientes.


Para que la política tributaria mencionada anteriormente sea efectiva, debe articularse con sistemas fuertes de cuidados y de transferencias públicas no contributivas, a efectos de que imposición a la renta no desestimule la inserción laboral de las mujeres, que es más sensible a cambios tributarios. Debe contemplarse, además, el hecho de que las mujeres suelen tener una mayor participación en los empleos asalariados, que suelen ser gravados en mayor medida que otras formas de generación de ingresos (profesionales independientes, trabajo por cuenta propia, ocupaciones empresariales).


Las transferencias públicas no contributivas entregadas a las mujeres contribuyen a la disminución de la pobreza, favorecen su capacidad de negociación dentro de los hogares y podrían constituir una alternativa frente a trabajos de muy baja remuneración y calidad. En variadas evaluaciones de impacto para varios países de la región se ha constatado que no generan desincentivos laborales. A su vez, debido a las consideraciones previas, deben articularse bien con los impuestos porque las deducciones suelen beneficiar más a los varones (que, a su vez, suelen reclamarlas más).


De esta forma, la expansión de los sistemas de transferencias y la remoción de las contraprestaciones presentes en muchos países (especialmente en salud y educación), que como ha señalado Mercedes de la Rocha podrían generar reforzamientos de los roles tradicionales de género, tendría múltiples beneficios. En particular, debe velarse porque tanto las transferencias como otros programas enfocados principalmente al bienestar infantil, no generen una sobrecarga adicional, debido al rol instrumental que juegan las madres en estas intervenciones. Aquí se requeriría desplegar acciones específicas orientadas a promover la autonomía económica y en el resto de las esferas relevantes.


Por otra parte, muchos estudios han demostrado que los impuestos indirectos al consumo son regresivos. Esta regresividad también tiene consecuencias desde la perspectiva de género, en tanto afectan más a mujeres que a varones, dadas las menores tasas de ahorro, la mayor carga tributaria ya mencionada y los sobreprecios de algunos bienes de uso femenino exclusivo. Desde esta perspectiva, la evolución hacia sistemas con mayor predominio de los impuestos directos, siempre que tomen en cuenta los aspectos de diseño señalados antes, contribuiría a fomentar y reducir la desigualdad en la autonomía económica de las mujeres.


Para finalizar, es importante resaltar, que el objetivo de mayor autonomía económica de las mujeres (y de las personas, en general) no necesariamente debería traducirse en un aumento ilimitado de los ingresos per sé. En escritos recientes, Ingrid Robeyns y Danielle Zwarthoed, sugieren que no siempre los mayores recursos se asocian a mayor autonomía y proponen discutir los topes máximos de ingreso y riqueza que sería deseable que las personas alcancen, para asegurar sociedades más equitativas y democráticas. Puede ser útil incorporar estas reflexiones a la agenda de discusión sobre los fines del desarrollo en los próximos años.


Las fuertes disparidades de ingreso aunadas a las crecientes aspiraciones de consumo de todos los sectores sociales podrían generar conductas emulativas en detrimento del tiempo de ocio y del uso de los ingresos para alcanzar logros o fines potencialmente más valiosos. Este aspecto está relacionado también con las disparidades entre e intra género. De esta forma, el objetivo final no debería ser emular (imitar) las formas de vida de las personas más ricas, o solo revertir las brechas de género con una mayor participación de las mujeres en los estratos altos, sino construir formas de organización social donde la autonomía de las personas conduzca a logros más sustantivos y no esté necesariamente asociado a mayores niveles de consumo personal.

Referencias bibliográficas

 

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[1] Agradezco los comentarios de Wanda Cabella, Alicia Lissidini, Ivone Perazzo y Lourdes Rodríquez a versiones anteriores de este documento. Todas las afirmaciones y opiniones vertidas en el trabajo son de mi exclusiva responsabilidad.

[2] En el estudio se consideraron hogares con parejas de diferente sexo conformadas por adultos de 25 a 59 años. Los países incluidos fueron Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, Australia, Canadá, Irlanda, Reino Unido y Estados Unidos.

[3] La diferencia obedece a que las mujeres empleadas constituyen entre el 46 y el 53%, en tanto, en los países de comparación representan el 58 a 77% en desarrollados.